实施主体重新确认：成熟型城市更新项目收并购的新出路
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一、实施主体重新确认：如何适用及其适用优点
二、实施主体重新确认的政策依据与案例参考
三、结论：成熟型城市更新项目收并购的新出路——实施主体重新确认
2019年8月31日，南山区城市更新与土地整备局发布《南山区城市更新和土地整备局关于能源工业小区城市更新项目实施主体的公示》，将2014年12月以“2014年深圳市城市更新单元计划第四批计划”完成立项的能源工业小区城市更新单元（拆除范围面积16630平方米，拟更新方向为居住等功能），在2018年4月已确认实施主体为深圳能源集团股份有限公司（以下简称“深圳能源公司”，国有控股型A股上市公司，实际控制人为深圳市人民政府国有资产监督管理委员会）的前提下，通过“实施主体重新确认”的方式，拟确认深圳市万科南城房地产有限公司（以下简称“万科南城公司”，普通有限责任公司，控股股东实际为百强房企排名前三的万科企业股份有限公司的关联方）为新的实施主体。消息一出，行业反响强烈，因深圳能源集团股份有限公司、万科企业股份有限公司这两家公司的国企背景，行业内也传出对此仅“国企专利”的说法。
“实施主体重新确认”究竟是怎样一个流程？为何有项目会适用“实施主体重新确认”？“实施主体重新确认”是否每个项目都可适用，是否属于“国企专利”？政策规定上是否对其有明确规定……带着上述系列疑问，笔者试结合自身项目操作经验及深圳以往相关案例，简要分析“实施主体重新确认”的适用程序及开发商选择的可能原因，谨供同业人士参考。对本文不足之处，亦欢迎读者多多批评指正。
一、实施主体重新确认：如何适用及其适用优点
（一）实施主体确认的实质要求与程序要求
1.实施主体确认的实质要求
依据《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第290号）、《深圳市城市更新办法实施细则》（深府【2012】1号）、《关于拆除重建类城市更新项目实施主体确认工作的通知》（深规土【2010】207号）等政策文件的规定，从实质要求来说，深圳城市更新项目需进行实施主体确认的，仅需通过作价入股、签订搬迁补偿安置协议、收购等方式，“形成单一主体”即可，政策上并无其他限制及要求。
2. 实施主体确认的程序要求
而从程序要求来看，以南山区为例，依据《深圳市南山区城市更新暂行办法》（深南更新整备【2019】77 号），城市更新项目需确认实施主体的，一般需经历如下程序：
从上述程序要求来看，虽需经过主管部门（即南山区城市更新和土地整备局）审查和南山区城市更新工作领导小组审批，但基本都是一些形式上的审查更多，主要还是以申请人的相关材料为准。
（二）如何进行实施主体的“重新确认”
通过查阅深圳市以及深圳各区城市更新相关法律法规及规范性文件可知，对于如何进行实施主体的“重新确认”，实际上政策规定上仍属空白区域。
实际操作中，参照前述列举的南山区能源工业小区城市更新项目实施主体重新确认的相关程序，如需进行实施主体的“重新确认”，一般需经历如下四个步骤：
1.其前期自然是原实施主体（主体A）按照前述城市更新项目确认实施主体的相关规定确认实施主体，并获取主管部门核发的实施主体确认批复文件；
2.然后，因各个项目具体不同情况，由原实施主体（主体A）向各区城市更新主管部门递交要求申请撤销其作为实施主体资格的申请，同步再由新的实施主体（主体B）向各区城市更新主管部门递交申请重新确认实施主体为新的实施主体（主体B）的相关文件；
3.其后，再由相关部门按照原前述城市更新项目确认实施主体的相关规定对上述两项事由进行审查和审批；
4.最终，由主管部门向原实施主体（主体A）进行撤销申请的相关回复，并同步由该主管部门向新的实施主体（主体B）核发新的实施主体确认批复。
据悉，南山区能源工业小区城市更新项目，深圳能源公司已收到深圳市南山区城市更新和土地整备局《关于撤销南山区南山街道能源工业小区城市更新项目实施主体资格的通知》（深南更新整备局【2019】208号），同步，万科南城公司亦已收到深圳市南山区城市更新和土地整备局《关于南山区城市更新项目实施主体确认的通知》（深南更新函【2019】63号）。
由此可见，如何进行实施主体的“重新确认”，虽政策上暂未明确，但实际操作案例中还是存在众多可借鉴之处。
（三）为什么要进行实施主体的重新确认（暨实施主体重新确认的优点简析）
南山区能源工业小区城市更新项目，主管部门公示内容中显示实施主体重新确认的主要原因在于“该项目原实施主体能源集团因主业发展需要和证监会再融资监管政策”。实际上，笔者个人认为，如需进行实施主体的重新确认，一般可能是基于如下三个方面因素的考虑：
1.税负成本角度
实操中，各个项目因各自情况不同，经常会存在城市更新项目确认实施主体为项目原权属人的情形，举例来说，龙华街道深圳北（龙华）商务中心大二期城市更新项目（二期）实施主体即为原权属人深圳市星时代投资发展有限公司，光明区公明街道上村宝滨工业园城市更新项目实施主体即为原权属人深圳市盛德源实业有限公司。
税负成本角度考虑，如项目实施主体（即将来项目建成后分割转让的转让方）为原权属人的，按照《国家税务总局关于企业所得税若干问题的公告》（国家税务总局公告2011年第34号）中第四条“关于房屋、建筑物固定资产改扩建的税务处理问题”的相关规定，新建成后该固定资产计税基础，一般为：该资产原值减除提取折旧后的净值+该固定资产的改扩建支出。如此一来，新建成物业如需分割转让的，计税基础则会非常低，会导致后续分割转让过程中相关增值税及附加、土地增值税、所得税等都非常高。
而如果相关实施主体并非原权属人，而是通过签订搬迁补偿安置协议确认给新的搬迁人项目公司F的，按照《广东省“三旧”改造税收指引（2019年版）》（粤税发【2019】188号）的相关规定，则项目公司F向原权属人支付的货币或实务补偿，以及支付相关平整土地及建筑安装工程相关费用的，均可作为相关公司F的相关土地开发成本。如此一来，新建成物业如需分割转让的，计税基础则会相对较高，相比项目实施主体确认为原权属人情形的，可相应较大程度降低了后续分割转让过程中的相关税负。
实操中，城市更新项目确认实施主体的，一般也会选择确认给新的搬迁人；即使实质上是权利人自行改造的，也一般会选择确认给原权属人的关联主体而非原权属人自身，主要也是考虑这个因素。
因而，如城市更新项目确认实施主体为项目原权属人的，相关相关申请进行实施主体重新确认的，很大程度上可能就是基于税负成本角度的考虑。
2.风险隔断角度
按深圳城市更新的政策规定及相关实例，项目实施主体实际就是项目后期的开发建设单位，拥有整个项目的开发权和项目后期收益获取的权利。因而，实操中相关实际控制人会用到项目实施主体去进行相关融资或其他操作，往往会涉及相关金融风险。另外，项目实施主体获取过程中，需要与原权属人签订相关出资入股、资产买卖、搬迁补偿安置协议等，也会涉及其他相关法律风险。
落实到具体项目操作过程中，就会存在某些更新项目原实施主体存在较多金融负债及相关法律风险，导致项目无法继续往前推进。如从公共利益抑或项目实际控制人利益角度出来，则需继续推动项目，极有可能会存在需进行实施主体的重新确认，用新的实施主体来重新处理相关拆补关系及融资关系，以进行相关金融、法律风险的隔断。
因而，针对部分城市更新项目存在原实施主体金融、法律风险较为复杂而无法处理导致项目无法继续推动时，亦会产生实施主体重新确认的需求。
3.项目收并购角度
招拍挂、收并购、城市更新/三旧改造等均属于目前开发商获取项目的几大类重点方式。新冠疫情下招拍挂影响较大，行业内普遍认为2020年会是“收并购大年”。实际上，深圳城市更新项目的收并购在实操中一直时有发生。因深圳招拍挂竞争激烈，很多外地开发商进入深圳最主要的方式就是通过城市更新项目收并购或者与相关方合作开发（其实质亦是项目收并购），城市更新项目收并购已成为碧桂园、恒大、世茂、旭辉、阳光城等百强房企进入深圳的主要方式。
而针对已经完成实施主体确认的城市更新项目的收并购，更是受到各家开发商力捧和争抢。一般针对已经完成实施主体确认的城市更新项目的收并购，开发商的收并购方式多采取收购相关方持有的实施主体的股权方式为主。但此类方式有两个根本性问题无法解决：一方面，股权转让的溢价无法进入项目公司土地开发成本，会导致项目后期分割转让过程中税费较高；另一方式，股权转让无法实现风险规避，项目公司或有负债风险较大。
按前述说明，实施主体的重新确认可从税负成本角度以及风险隔断角度对项目进行相应处理，有效解决税负较高以及风险无法隔断的风险。因而，从城市更新项目收并购角度而言，实施主体的重新确认亦是一个非常好的新出路。南山区能源工业小区城市更新项目实施主体的重新确认，自然也是无法排除该操作是万科方对该项目进行城市更新项目收并购的可能性。
二、实施主体重新确认的政策依据与案例参考
（一）实施主体重新确认的政策依据
前文已有说明，关于实施主体重新确认的程序性规定，实际上深圳市以及深圳各区城市更新相关法律法规及规范性文件均未明确，属政策空白区。
另外，关于实施主体重新确认的实体规定，即可否进行实施主体重新确认，哪些情形下可以进行实施主体重新确认，相关规范性文件中，亦并无相关直接规定。仅有如下框架性规定：
1.《深圳市城市更新办法实施细则》（深府【2012】1号）
第六十九条实施主体已经区城市更新职能部门确认的项目，应当由该实施主体办理相关规划、用地、建设等手续并实施项目开发建设，在项目工程竣工验收之前不得转让。
2.《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（深府办【2016】38号）
（二十六）建立信息通报制度。区城市更新职能部门在核发实施主体确认文件时，应当同时抄送市场监督管理部门。如实施主体股权后续发生变更，市场监督管理部门应当及时将变更情况向税务部门通报，由税务部门督促相关企业依法纳税。
从上述规定来看，多是实施主体转让和实施主体股权变更税务通报的相关规定，关于实施主体重新确认的实体规定目前政策规定上亦未有明确。据悉，深圳市规划和自然资源局目前正在启动《关于拆除重建类城市更新项目实施主体确认工作的通知》（深规土【2010】207号）等规范性文件的修订工作，有望填补实施主体重新确认的政策空白，大家拭目以待。
（二）实施主体重新确认的案例参考
经笔者收集整理，就实施主体重新确认方式而言，能源工业小区城市更新项目并非独例，深圳市其他各区亦存在类似情形。
1.南山区案例——虹海研发大楼城市更新项目
2019年8月20日南山区城市更新和土地整备局公示的《关于虹海研发大楼城市更新项目实施主体的公示》，同样也是通过“实施主体重新确认”的方式，在城市更新项目已有相应实施主体的前提下，拟将项目重新确认新的实施主体。
在2019年8月20日的公示内容中，申请确认项目实施主体为深圳市达晟科技发展有限公司。据查，达晟公司为深圳市高新技术企业，实施主体确认公示时，股东为：深圳市君胜投资有限公司，持股比例为91.89%；深圳虹海生物工程有限公司，持股比例为8.11%。其刚好在2019年5月13日完成股权变更，股权由李小华100%持股变为上述情形。实际上，早在2018年12月30日，该项目已进行了一次实施主体确认的公示。
在2018年12月20日的公示内容中，申请确认项目实施主体为深圳市璟阳投资发展有限公司。据查，璟阳公司现已更名为深圳市璟阳信息技术有限公司，实施主体确认公示时，股东为：深圳虹海生物工程有限公司，持股比例为100%。不过，在2019年1月16日，璟阳公司进行了一次投资人变更，变更后股东为: 深圳市君胜投资有限公司，持股比例约为91.89%；深圳虹海生物工程有限公司，持股比例约为8.11%。
两份公示内容中可以看出，项目的原权属人主要为深圳虹海生物工程有限公司。本项目进行实施主体重新确认，很大可能是深圳市君胜投资有限公司对本项目进行项目收并购的一个结果。
2.宝安区案例——沙河都会墙板厂工业区升级改造项目
沙河都会墙板厂工业区升级改造项目属于深圳市城市更新改造项目2010年度实施计划的项目之一，早在2011年12月30日即由深圳市宝安区城中村（旧村）改造办公室进行改造实施主体公示，拟确认实施主体为沙河实业股份有限公司。据查，沙河实业股份有限公司属国有控股型A股上市公司，大股东为深业沙河(集团)有限公司。
后来，在2012年4月26日，深圳市宝安区城中村（旧村）改造办公室进行了新的公示。
在2012年4月26日的公示内容中，在原已有确认实施主体的前提下，申请确认项目实施主体为深业沙河(集团)有限公司。据查，深业沙河(集团)有限公司为国有全资控股的有限责任公司，实施主体确认公示时，其由深圳市人民政府国有资产监督管理委员会100%控股的深业集团有限公司100%控股。
从公示内容中可以看出，项目的原权属人为深圳都会合成墙板有限公司。本项目进行实施主体重新确认，很大可能是上市公司沙河实业股份有限公司拟进行风险隔断，因而将项目交由自己的大股东深业沙河(集团)有限公司操盘的结果。
3.光明区案例——新创维电器片区（新创维电器地块）城市更新项目
相比其他项目，新创维电器片区（新创维电器地块）城市更新项目的经历更为曲折。
最早在2011年7月15日，光明新区公明街道新创维电器片区更新单元以“2011年深圳市城市更新单元计划第贰批计划”完成立项（拆除范围面积130326平方米，拟更新方向为工业、商业、居住功能）。后2011年12月22日，针对项目范围内的部分区域——新创维电器地块，光明新区城市建设局发布《关于深圳市公明新创维片区（新创维电器地块）城市更新项目实施主体公示》。
在2011年12月22日的公示内容中，申请确认项目实施主体为新创维电器（深圳）有限公司。据查，新创维电器（深圳）有限公司为有限责任公司(台港澳法人独资)，实施主体确认公示时，其由香港公司创维电器控股有限公司100%控股，属创维集团的关联公司。而相关公示内容也显示，新创维电器片区（新创维电器地块）城市更新项目的原权属人主要为新创维电器（深圳）有限公司。首次进行实施主体确认时，实际确认给了原权属人。后2012年12月7日，本项目进行了第一次实施主体重新确认。
在2012年12月7日的公示内容中，申请确认项目实施主体变更为深圳创维置业有限公司。据查，深圳创维置业有限公司于2012年2月21日设立，实施主体确认公示时，为新创维电器（深圳）有限公司100％全资控股子公司。
因而，第一次实施主体重新确认，实际上是一个简单的由原权属人到原权属人关联公司的变更，很大可能是基于税负成本方面的考虑。
但是，在2014年7月4日，光明新区城市建设局针对该项目又发布了一次实施主体公示，对本项目进行了第二次实施主体重新确认。
在2014年7月4日的公示内容中，申请确认项目实施主体变更为中粮地产（深圳）实业有限公司。据查，中粮地产（深圳）实业有限公司为上市房企中粮地产（集团）股份有限公司（现已更名为大悦城控股集团股份有限公司）的关联方，实施主体确认公示时，其由中粮地产（集团）股份有限公司100%控股的中粮地产集团深圳房地产开发有限公司100%控股。并且，公示内容还显示，中粮实际已经与前面先后确认的实施主体公司——新创维电器（深圳）有限公司、深圳创维置业有限公司三方签订了厘清三方房地产搬迁补偿关系的相关协议。
由此来看，第二次实施主体重新确认，则很大可能是中粮地产（集团）股份有限公司对本项目进行项目收并购的一个结果。
4.案例总结
实际上，实施主体重新确认还存在诸多其他案例——如罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元项目、南山区滨海大厦历史遗留旧城旧村改造项目等，本文限于篇幅，不再一一分析。
总结而言，部分项目会因为项目本身的特殊情况而选择进行实施主体的重新确认，实操中亦并非所谓“国企专利”，很多民营企业的项目，亦有发生实施主体重新确认的情形。
三、结论：成熟型城市更新项目收并购的新出路——实施主体重新确认
（一）城市更新项目收并购的类型细分
城市更新项目收并购一直是西政资本投后管理团队非常关注的问题，按照城市更新项目立项——专项规划——实施主体确认——用地出让的程序，我们习惯中会喜欢把城市更新项目收并购分为如下三类：
1.萌芽型城市更新项目收并购
一般是指立项前城市更新项目的收并购，此类收并购一般是通过收购原权属人的资产的方式来实现的。深圳本土的开发商，如佳兆业、鸿荣源、卓越、宏发等，很多都是通过早期收购工厂厂房等方式，首先实现地块的收并购，然后去申报城市更新的相关流程的。
此类收并购优点在于收购对价相对较低，开发商对项目的可控性较强；缺点则在于需由受让方自行承担项目后期城市更新推进的相关风险。
2.标准型城市更新项目收并购
一般是指城市更新项目完成立项，或已完成意愿公示、过四会等相关手续，但尚未设立拟作为将来项目实施主体的项目公司，或可简单通过新设项目公司方式实现项目转让的项目。外地开发商进入深圳，如碧桂园、恒大、龙湖、世茂、阳光城、滨江等，很多都是通过此类收并购从而进入深圳市场。
此类收并购一般需要有个前期公司处理前期立项及签订拆补等相关工作，优点在于项目已经相对成熟，收购对价相关可谈性较高，且可通过合作协议的安排一定程度上控制项目风险；缺点则在于严重受制于前期合作方，项目本体存在的硬伤及政策风险等亦需开发商同步承担。
3.成熟型城市更新项目收并购
一般是指城市更新项目已完成立项，甚至已经完成专项规划或实施主体确认程序，已经设立拟作为将来项目实施主体的项目公司，并完成了项目范围内部分或全部权利主体搬迁补偿安置协议签订的项目。成熟型城市更新项目后期需要走的流程相对较少，因而备受开发商青睐，项目一飘出也是众多开发商争抢的对象，网红项目——南山区汉唐街城市更新项目即是此类项目的代表。
此类收并购优点在于项目收购后风险较小，且时间成本、政策风险成本相对可控；缺点就在于一般项目转让价格较高，项目本身甚至后期开发建设过程中的利润都会提前被转让方拿走。
实际操作中，以标准型城市更新项目收并购、萌芽型城市更新项目收并购为原则或普通，以成熟型城市更新项目收并购为例外或特殊，确实也说明成熟型城市更新项目收并购的稀缺性。
（二）成熟型城市更新项目收并购的新出路——实施主体重新确认
前文已有说明，针对已经完成实施主体确认的成熟型城市更新项目的收并购，开发商的收并购方式多采取收购股权的方式为主。传统股权收购存在的“溢价无法入成本”以及“或有负债风险”确实较难把控。
如可通过“实施主体重新确认”的方式重新确认一个新的主体为项目的实施主体，则很多问题就迎刃而解，确实不失为成熟型城市更新项目收并购的新出路。
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